Zapytanie nr 2796

do ministra finansów

w sprawie zmian w regulacjach prawnych dotyczących ustroju finansów publicznych

Szanowna Pani Minister! Zasadniczym aktem prawnym regulującym ustrój finansowy państwa jest ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104, ze zm.), dalej jako Ustawa. Akt ten adresowany jest do wszystkich podmiotów, które biorą udział w obrocie finansami publicznymi. W myśl art. 1 ust. 9 Ustawy reguluje ona zasady i tryb wykonywania budżetów, zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy zalicza do sektora finansów publicznych jednostki samorządu terytorialnego.

Gminy, powiaty i województwa samorządowe, dysponując środami publicznymi, zobowiązane są do wykonywania określonych zadań, zaś w celu ich realizacji mogą nabywać określone dobra lub usługi, np. zlecać wykonanie sieci wodociągowej. Urzeczywistniał się to powinno z zachowaniem rygorów formułowanych przez ustawę z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 19, poz. 177, ze zm.) dalej p.z.p. Od niedawna zamówienia publiczne mogą mieć długofalowy charakter i przybrać formę np. umowy ramowej (art. 2 pkt 9a p.z.p.). Jednak zastosowanie takiej długoterminowej formy zakupu towarów lub usług przez „samorządowego” dysponenta finansów publicznych wymaga zaplanowania i realizacji wydatków w perspektywie dłuższej niż jeden rok budżetowy. Tymczasem zgodnie z dyspozycją art. 193 Ustawy kierownik jednostki budżetowej jednostki samorządu terytorialnego może, w celu realizacji zadań, zaciągał zobowiązania pieniężne do wysokości kwot wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym. Oznacza to, w uproszczeniu, iż jednostka samorządu terytorialnego, pomimo przewidzianej w Prawie zamówień publicznych możliwości dokonania zakupu średnioterminowego (o perspektywie kontraktowej dłuższej niż jeden rok) na gruncie ustawy o finansach publicznych takiej możliwości została pozbawiona, a nie trzeba chyba przecież wskazywać, iż niektórzy dostawcy określonych dóbr, w związku z zawarciem długoterminowego kontraktu, proponują preferencyjne warunki ilościowe, jakościowe lub też wreszcie cenowe. Korzystanie przez wspólnoty samorządowe z takich korzystnych warunków uczynić może zadość zasadzie wyrażonej w art. 35 ust. 3 pkt 1 Ustawy, w myśl której środki publiczne wydatkować się powinno w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Za niewystarczające należy uznać wyłączenie przedmiotowe zawarte w art. 184 ust. 1 pkt 10 lit. b Ustawy, które przewiduje, że uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym. Przepis ten tylko w części naprawia szkodliwą dla zdolności inwestycyjnej samorządów sytuację, gdyż pozwala na zawieranie kontraktów wyłącznie w perspektywie dwuletniej. Za naruszające dyscyplinę finansów publicznych należałoby zatem uznać podpisywanie umów o dłuższej niż dwuletnia perspektywie. Jest to zjawisko wadliwe, biorąc pod uwagę, iż sprawna absorpcja środków unijnych przez samorządy terytorialne jest istotnym zadaniem, którego realizacja przyczyni się niewątpliwie do poprawy konkurencyjności polskiej gospodarki oraz zmniejszenia bezrobocia. Przedsięwzięcia współfinansowane ze środków unijnych z uwagi na swoją kosztochłonność wymagają wieloletniej perspektywy finansowej, a obecne uregulowania ustawy o finansach publicznych taką perspektywę zawężają.

Mając powyższe na uwadze, uprzejmie kieruję do Pani Minister następujące pytanie: Czy z uwagi cho?by na konieczność zwiększenia absorpcji środków unijnych i ułatwienia realizacji inwestycyjnych przedsięwzięć realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego Pani Minister zechciałaby przygotowań propozycje takich rozwiązań prawnych modyfikujących ustawę o finansach publicznych, które pozwalałyby gminom, powiatom oraz województwom samorządowym na zawieranie umów w perspektywie średnioterminowej, a nawet długoterminowej?

Łączę wyrazy szacunku

Poseł Joachim Brudziński

Szczecin, dnia 2 maja 2007 r.

Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - z upoważnienia ministra

na zapytanie nr 2796

w sprawie zmian w regulacjach prawnych dotyczących ustroju finansów publicznych

Szanowny Panie Marszałku! W związku z otrzymanym przy piśmie z dnia 31 maja br. nr SPS-024-2796/07 zapytaniem posła Joachima Brudzińskiego w sprawie zmian w regulacjach prawnych dotyczących ustroju finansów publicznych, uprzejmie informuję:

W świetle przepisów ustaw ustrojowych dotyczących samorządu terytorialnego (tj. ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o samorządzie województwa) jednostki samorządu terytorialnego w celu wykonywania zadań mogą tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami.

Stosownie do art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) jednostki sektora finansów publicznych, a więc także jednostki samorządu terytorialnego, zawierając umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, zobowiązane są do stosowania zasad określonych w przepisach o zamówieniach publicznych.

Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.) przewiduje w art. 142, iż umowy w sprawie zamówień publicznych zawiera się na czas oznaczony. Zasadą jest zawieranie umów na okres nie dłuższy niż 4 lata. Przepis art. 143 tej ustawy wymienia natomiast przypadki, w których możliwe jest zawarcie umowy dostawy na czas nieoznaczony.

Podkreślić należy zatem, iż ustawodawca dopuścił możliwość zawierania przez jednostkę sektora finansów publicznych umów w ramach zamówień publicznych na okres dłuższy niż jeden rok, co więcej w wyniku nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 79, poz. 551) przedłużony został z 3 do 4 lat okres, na który mogą być zawierane umowy w sprawie zamówień publicznych.

Przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych pozostają w spójności z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych.

W przypadku wątpliwości podnoszonych na tle art. 193 ustawy o finansach publicznych należy zaznaczyć, iż przepis art. 193 zamieszczony jest wśród przepisów dotyczących wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Zatem już jego umiejscowienie wskazuje, iż norma w nim zawarta reguluje zachowanie kierownika jednostki budżetowej w toku wykonywania budżetu. Przepis art. 193 określa w sposób ogólny kompetencje kierownika jednostki budżetowej jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań pieniężnych. Kierownik może zaciągać zobowiązania pieniężne w celu realizacji zadań, wyłącznie do wysokości wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym. Regulacja zakreśla więc ramy w jakich kierownik - wykonując budżet - może samodzielnie zaciągać zobowiązania pieniężne. Zaciągając zobowiązania przewidziane do sfinansowania w danym roku, kierownik nie może przekroczyć kwoty wydatków określonych w planie finansowym jednostki na ten rok budżetowy. Przepis nie reguluje więc zasad zawierania umów przekraczających rok budżetowy. Przedstawione stanowisko potwierdza przepis art. 36 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich.

Przepis art. 36 ust. 1 obowiązującej ustawy o finansach publicznych nie wyłącza możliwości wykonania w roku budżetowym zobowiązań powstałych w latach poprzednich. Nakazuje jednak uwzględnić płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich, przy zaciąganiu zobowiązań przewidzianych do sfinansowania w danym roku.

W świetle regulacji art. 184 ust. 1 pkt 10 uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego określa upoważnienia dla zarządu jednostki samorządu terytorialnego do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym. Powołany przepis art. 184 ust. 1 pkt 10 nie stanowi jednakże samodzielnej podstawy zaciągania zobowiązań przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego.

W mojej ocenie zobowiązania wymienione w przepisie art. 184 ust. 1 pkt 10 lit. b ustawy o finansach publicznych dotyczą takiego rodzaju umów, których wykonanie jest niezbędne w roku następnym i w tymże roku upływa termin zapłaty, pod warunkiem iż realizacja tych umów jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki samorządowej. Nie chodzi zatem o wszelkiego rodzaju umowy, a jedynie takie, które ten warunek spełniają.

Należy zaznaczyć, że przepis art. 184 znajduje się w Dziale IV w rozdziale 2 ustawy o finansach publicznych - Opracowanie i uchwalenie budżetu jednostki samorządu terytorialnego i określa zakres uchwały budżetowej. Przepis ten wymienia obligatoryjne i fakultatywne składniki uchwały budżetowej i nie można przypisywać mu innego znaczenia. Zamieszczenie w uchwale budżetowej np. prognozowanych dochodów według źródeł i działów (art. 184 ust.1 pkt 1) również nie jest podstawą do pobierania dochodów, podstawą są natomiast przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego i innych ustaw określające źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

Jednocześnie należy zaznaczyć, iż przepisy ustaw ustrojowych dotyczących samorządu terytorialnego, określające zakres spraw należący do wyłącznej właściwości organów stanowiących, przewidują możliwość zaciągania długoterminowych zobowiązań. Przepisy ustaw stanowią bowiem, iż do właściwości organów stanowiących należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych jednostki samorządu terytorialnego, w tym m.in. dotyczących zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów oraz zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicą ustaloną corocznie przez organ stanowiący.

Przedstawiając wyjaśnienia odnoszące się do obecnego stanu prawnego, informuję równocześnie, iż aktualnie przedmiotem prac w Ministerstwie Finansów jest projekt ustawy o finansach publicznych. Z uwagi na fakt, że ww. projekt ustawy został przekazany do uzgodnień ze stroną samorządową Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, przedstawiciele samorządu terytorialnego mają możliwość zgłoszenia uwag do projektowanych przepisów ustawy o finansach publicznych.

Pragnę jednakże zapewnić, iż Ministerstwo Finansów przywiązuje szczególną wagę do ukształtowania przepisów projektu ustawy o finansach publicznych w ten sposób, by prowadziły one do zwiększenia zdolności absorpcji środków unijnych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Z wyrazami szacunku

Sekretarz stanu

Elżbieta Suchocka-Roguska

Warszawa, dnia 14 czerwca 2007 r.